„Ministerul Public nu are competența de a desfășura activități de cercetare penală cu privire la legalitatea și oportunitatea unui act normativ adoptat de legiuitor”, susține Curtea Constituțională a României, în motivarea deciziei prin care a constatat existența unui conflict juridic de natură constituțională între DNA și Guvernul României.

Având în vedere faptele reclamate și cele reținute în ordonanța procurorului de la DNA, CCR a apreciat că „toate elementele prezentate drept elemente materiale constitutive ale infracțiunilor imputate nu constituie altceva decât aprecieri personale sau critici ale autorilor denunțului cu privire la legalitatea și oportunitatea actului adoptat de Guvern. Astfel, circumstanțele adoptării actului normativ, luările de poziție publice contradictorii ale ministrului justiției și ale prim-ministrului, urmate de decizia adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal și a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedură penală, «fără să fie consultat Consiliul Legislativ, fără să se aștepte avizul Consiliului Superior al Magistraturii, fără a fi trecută pe ordinea de zi sau cea suplimentară a ședinței Guvernului din 31 ianuarie 2017» constituie, în mod evident, aspecte privind legalitatea și oportunitatea adoptării actului criticat, care nu pot intra în sfera de competență a procurorilor, respectiv nu pot face obiectul activității de cercetare penală.

Mai mult, susținerea potrivit căreia «modificările legislative nu sunt justificate, argumentele […] referitoare la supraaglomerarea din penitenciare și o posibilă condamnare „pilot” la CEDO, nefiind adevărate» vizează nemotivarea caracterului urgent și a situației extraordinare care a generat reglementarea, deci o problemă de constituționalitate a actului normativ, care, în mod evident, nu cade în atribuția de verificare a organelor de cercetare penală. Suspiciunea în sensul că o anumită persoană beneficiază în mod direct de noua reglementare, ceea ce ar conferi ordonanței de urgență un caracter intuitu personae, apare, de asemenea, ca fiind lipsită de fundament juridic.

Este evident că, adresându-se unui număr nedeterminat de subiecte de drept, cum este cazul Ordonanței de urgență nr.13/2017, în mod implicit toate persoanele care se regăsesc în ipoteza normei cad sub incidența noului act normativ.

Curtea, analizând încadrarea juridică a faptelor denunțate, așa cum este ea configurată de către procuror în ordonanța de începere a urmăririi penale in rem, reține, în ceea ce privește infracțiunea de favorizare a făptuitorului, prevăzută de art.269 din Codul penal, că această infracțiune nu poate fi comisă prin adoptarea unui act normativ. Este evident că un act normativ de clemență (de grațiere) ori de dezincriminare a anumitor infracțiuni este favorabil unor persoane care au comis faptele penale care cad sub incidența respectivului act normativ, dar acest aspect nu se poate converti nicicum în «ajutorul dat făptuitorului», ca element material al infracțiunii de favorizare a făptuitorului. Art.269 din Codul penal are în vedere alte ipoteze, respectiv acte individualizate strict care pot constitui un folos dat făptuitorului, menit să împiedice înfăptuirea justiției într-o cauză penală concretă. Actele normative de clemență sau de dezincriminare reprezintă întotdeauna voința legiuitorului, iar opțiunea acestuia este justificată de anumite nevoi sociale, juridice, economice, raportate la un anumit moment din evoluția societății. Este evident că prin caracterul lor normativ, legile și ordonanțele Guvernului au aplicabilitatea generală și își extind efectele asupra unui număr nedeterminat de subiecte vizate de ipoteza normelor. În această logică, devine posibil ca în sfera de aplicabilitate a acestor acte să intre și cei care le-au adoptat sau rudele, prietenii, cunoștințele lor. A aprecia altfel, înseamnă că niciodată legiuitorul primar sau delegat nu ar putea adopta acte normative fără a fi sancționat penal, întrucât caracterul mai favorabil al normelor adoptate ar favoriza întotdeauna anumiți făptuitori. Or, Curtea reține că tocmai caracterul de generalitate a actului normativ, aplicabilitatea sa asupra unui număr nedefinit de persoane distinge actul normativ de actul individual, singurul care poate fi susceptibil de a produce foloase, avantaje, ajutor, în sensul prevăzut de legea penală.”

„Doar Curtea Constituțională este abilitată să efectueze controlul asupra ordonanțelor simple sau de urgență ale Guvernului”

Pe de altă parte, CCR atrage atenția că este inacceptabil „ca autoritatea legiuitoare primară sau delegată (parlamentari sau miniștri) să intre sub incidența legii penale prin însuși faptul adoptării sau participării la actul decizional al adoptării actului normativ, aceasta îndeplinindu-și o atribuție constituțională. În virtutea imunității care însoțește actul decizional de legiferare, care, așa cum Curtea a reținut în prealabil, este aplicabilă mutatis mutandis și membrilor Guvernului, niciun parlamentar sau ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opiniile politice sau acțiunile exercitate în vederea elaborării ori adoptării unui act normativ cu putere de lege. A admite contrariul înseamnă a lasă, indirect, posibilitatea intruziunii în procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecința directă a încălcării separației puterilor în stat. Lipsa răspunderii juridice pentru activitatea de legiferare este o garanție a exercitării mandatului față de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei care ocupă funcția de parlamentar sau de ministru, imunitatea asigurându-i acesteia independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și a obligațiilor ce îi revin potrivit Constituției și legilor”.

Ȋn ceea ce privește competența Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență, CCR „observă că art.1 alin.(4) din Constituție a instituit principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte. (...) Ȋn conformitate cu dispozițiile constituționale și legale în vigoare, doar Curtea Constituțională este abilitată să efectueze controlul asupra ordonanțelor simple sau de urgență ale Guvernului, nicio altă autoritate publică neavând competența materială în acest domeniu”.
 
„Aprecierea oportunității adoptării unei ordonanțe de urgență, sub aspectul deciziei legiferării, constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar în condițiile prevăzute expres de Constituție, respectiv doar pe calea controlului parlamentar exercitat potrivit art.115 alin.(5) din Constituție. Așadar, doar Parlamentul poate decide soarta actului normativ al Guvernului, adoptând o lege de aprobare sau de respingere”, avertizează CCR. 

Constatând că „nicio altă autoritate publică, aparținând altei puteri decât cea legislative, nu poate controla actul normativ al Guvernului din perspectiva oportunității actului de legiferare”, CCR a decis, în numele legii, următoarele:

„Constată că a existat și există un conflict juridic de natură constituțională între Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție și Guvernul României, generat de acțiunea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție de a-și aroga atribuția de a verifica legalitatea și oportunitatea unui act normativ, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr.13/2017, cu încălcarea competențelor constituționale ale Guvernului și Parlamentului, prevăzute de art.115 alin.(4) și (5) din Constituție, respectiv ale Curții Constituționale, prevăzute de art.146 lit.d) din Constituție. Definitivă și general obligatorie.”

Istoria ordonanței care a creat isteria

La 18 ianuarie 2017, Ministerul Justiției a pus în dezbatere publică un proiect de ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală și l-a transmis Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) spre avizare. 

La 25 ianuarie 2017, Plenul CSM a avizat negativ proiectul prezentat, motivând, în esență, faptul că reglementarea preconizată nu poate fi adoptată pe calea ordonanței de urgență a Guvernului, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile art. 115 alin. (4) din Constituția României. 
La 31 ianuarie 2017, Ministerul Justiției a transmis CSM-ului, în vederea avizării, un nou proiect de ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală. Ulterior, în cursul aceleiași zile, 31 ianuarie 2017, Guvernul României a adoptat Ordonanța de urgență nr.13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal și a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedură penală, care este publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.92  din 1 februarie 2017.

Potrivit preambulului actului normativ, la adoptarea acestuia, Guvernul a avut în vedere punerea în acord a textelor noului Cod penal și ale noului Cod de procedură penală cu o serie de decizii ale Curții Constituționale pentru a asigura o aplicare unitară și coerentă a textelor de lege. Aceste elemente, alături de necesitatea „punerii în acord a Codului de procedură penală cu prevederile Directivei 2016/343/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 9 martie 2016 privind consolidarea anumitor aspecte ale prezumției de nevinovăție și a dreptului de a fi prezent la proces în cadrul procedurilor penale”, au fost apreciate de Guvern drept o situație extraordinară a cărei reglementare nu mai poate fi amânată, din cauza efectelor negative ce ar putea fi generate de o interpretare neunitară a legilor.

La 31 ianuarie 2017, două persoane fizice au depus un denunț penal la DNA împotriva lui Grindeanu Sorin Mihai, prim-ministru al Guvernului, și a lui Iordache Florin, ministru al justiției, pentru comiterea următoarelor infracțiuni: favorizarea făptuitorului și prezentarea cu rea-credință de date inexacte Parlamentului sau Președintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului. Ulterior, la 1 februarie 2017, unul dintre petenți a completat denunțul formulat inițial și a sesizat parchetul și cu privire la săvârșirea infracțiunii prevăzute de art.13 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție.

Conform ordonanței procurorului DNA prin care a fost începută urmărirea penală „in rem”, „în cuprinsul denunțului se precizează că beneficiarul real al celor două proiecte de acte normative ar fi numitul Dragnea Liviu, președintele pe linie de partid al celor doi membri ai Guvernului care, pe de-o parte, este condamnat definitiv într-un dosar penal la o pedeapsă cu închisoare, dar a cărei executare este suspendată, iar pe de altă parte, în prezent, este judecat de Înalta Curte de Casație și Justiție, în alt dosar pentru instigare la abuz în serviciu, astfel că ambele proiecte îl vor ajuta în mod direct să scape de răspundere penală și de efectele condamnării penale anterioare”.

În baza acestui denunț, la DNA a fost înregistrat dosarul nr.46/P/2017 în care, prin Ordonanța din 1 februarie 2017, procurorul de caz a dispus începerea urmăririi penale cu privire la săvârșirea următoarelor infracțiuni: folosirea influenței ori a autorității sale de către persoana care îndeplinește o funcție de conducere într-un partid în scopul obținerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, infracțiune prevăzută de art.13 din Legea nr.78/2000, favorizarea făptuitorului, infracțiune prevăzută de art.269 alin.(1) din Codul penal, și prezentarea cu rea-credință de date inexacte Parlamentului sau Președintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârșirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, infracțiune prevăzută de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999.

În 2 februarie 2017, DNA a emis un comunicat public, în care anunță că: „la Direcția Națională Anticorupție s-a înregistrat o sesizare depusă de mai multe persoane fizice cu privire la posibile fapte aflate în competența de soluționare a instituției, în legătură cu modalitatea de adoptare a unor acte normative. Ca urmare, în conformitate cu prevederile procesual penale, se efectuează acte procedurale cu privire la aspectele sesizate.”

Ca urmare a situației create, președintele Senatului, Călin Popescu Tăriceanu, a sesizat Curtea Constituțională pentru soluționarea unui conflict juridic de natură constituțională dintre Guvernul României și Ministerul Public – Direcția Națională Anticorupție, conflict generat prin acțiunea procurorilor de anchetare a oportunității și circumstanțelor elaborării proiectului Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017.

La 27 februarie, CCR a decis că „a existat și există un conflict juridic de natură constituțională între DNA și Guvernul României”. Ȋn dimineața aceleiași zile, DNA a pasat acest dosar procurorilor de la Parchetul General.